Desde que apareció el diseño republicano de gobierno, con su división horizontal del poder público aplicada en los distintos países del mundo, cuando se presentan conflictos entre autoridades de distintos órganos, siempre se ha apelado al clásico principio de separación de funciones. Así ocurre también en Bolivia, en todas sus escalas de gobierno, estando la separación establecida en el art. 12 tanto de su Constitución Política del Estado (CPE) y en su Ley Marco 031 de Autonomías. Sin embargo, es únicamente un principio, ya que, en esas mismas normas, al igual que en las anteriores, su aplicación ha sido y continúa siendo sumamente parcial.
Esa inaplicabilidad ha generado el tan estudiado problema de la ingobernabilidad interna de los gobiernos. Para solucionarlo, en lugar de diseñar una separación integral y efectiva de funciones, se ha preferido un sistema formal de cooptación política de cargos. Por esta razón, los ciudadanos no eligen a los senadores ni a casi la mitad de los diputados. La idea es que vayan sujetos al voto para el candidato a presidente, de modo que, cuando sean electo/as, esos legisladores estén obligados a apoyarlo sin cuestionamientos. Similar cooptación sucede con los demás órganos y escalas de gobierno, incluso con los organismos responsables de controlarles (Contraloría, Procuraduría, Defensor del Pueblo, Fiscalía y Tribunal Constitucional).
El/la presidente incluso designa a un vocal de cada tribunal electoral, y sus legisladores procuran designar a los demás de entre sus correligionarios (CPE, art. 206; Ley 018, art. 33.1). También aseguran que así sea con los candidatos al Órgano Judicial y Tribunal Constitucional, mediante la preselección (CPE, art. 182.II, 188.I, 194.I y 198). Esa mayoría de legisladores designa asimismo al Contralor General, al Defensor del Pueblo y al Fiscal General (CPE, art. 214, 220 y 227). Al Procurador General lo designa directamente el/la presidente (CPE, art. 230.II). Con las unidades de lucha contra la corrupción se hizo “mejor”: están bajo la dependencia directa de las autoridades ejecutivas, haciéndolas con ello mayormente inefectivas. La estrategia formal para asegurar el voto en línea, y con ello tener más legisladores a favor, es la concurrencia de elecciones ejecutivas con las legislativas.
Si bien ese sistema de cooptación política ha funcionado y solucionado el problema de ingobernabilidad, el costo que la ciudadanía debe pagar es muy alto. Esa forma afecta la calidad de la gestión pública y limita el ejercicio de los derechos. Por ejemplo, le ha quitado al ciudadano el derecho a elegir a sus representantes. Únicamente elige a 70 (40%) de los 175 legisladores. A los demás 36 senadores y 60 diputados plurinominales (60%), no los elige. Todo esto sirve para asegurar que el presidente tenga mayoría en el Legislativo, para con ello poder cooptar y tener control sobre los demás órganos y organismos del Estado. De esta manera, el Legislativo prácticamente no participa del diseño de las políticas públicas de Estado, dedicándose únicamente a aprobar lo que el Ejecutivo le envía. Así, las leyes en todas las temáticas resultan poco efectivas para la transformación social, económica, ambiental y gubernamental, ya que responden únicamente a los intereses del Órgano Ejecutivo. Esto a su vez termina afectando al resto de los derechos humanos.
Es necesario extinguir esa vía de la cooptación política para lograr la gobernabilidad. En su lugar, el país debe enfocarse en diseñar una adecuada y efectiva distribución de atribuciones entre los órganos de gobierno, de modo que ninguno tenga algún grado de dependencia del otro ni pretenda tener dominio político más allá de su entidad.
La Constitución establece la separación de órganos como principio, y en su aplicación distribuye las facultades (legislativa, reglamentaria ejecutiva y fiscalizadora) como atribuciones entre los órganos de gobierno. En función a esas facultades se supone que debe desarrollarse el listado específico de las atribuciones de cada órgano. Por ejemplo, la facultad ejecutiva implica realizar diagnósticos situacionales para identificar los problemas y necesidades a atender, planificar las acciones, ejecutarlas (diseñar los proyectos, realizar procesos de contratación, supervisar la ejecución, prestar servicios gubernamentales y servicios públicos, etc.), por lo que el Órgano Legislativo no tendría por qué aprobar los planes, autorizar contratos, ratificar convenios, autorizar traspasos presupuestarios y otras decisiones propias de la facultad ejecutiva. El ejercicio de la facultad fiscalizadora —que es atribución del Órgano Legislativo— no implica tomar decisiones ejecutivas, sino únicamente controlarlas, por lo que los legislativos no tendrían por qué pretender asumir atribuciones ejecutivas amparadas en su atribución fiscalizadora.
Por el otro lado, la facultad legislativa, que es la potestad de hacer leyes, es atribución del Órgano Legislativo, por lo que no tendría por qué el Órgano Ejecutivo tener la potestad privativa de ponerlas en vigencia. Actualmente, es atribución del Ejecutivo promulgar las leyes. Si bien el Legislativo puede promulgarlas si no lo hace el Ejecutivo en el plazo de 10 días, no puede ponerlas en vigencia, ya que la publicación es potestad del Ejecutivo (DCP 5/2014: 119). Tanto la potestad de promulgar como la de publicar las leyes debieran ser del propio Órgano Legislativo, dado que eso es parte de la facultad legislativa y no de la ejecutiva.
Todo eso es así porque es la misma Constitución, en su diseño específico de la organización y funcionamiento de los órganos de gobierno, lo establece, contradiciéndose internamente con todo lo explicado. Para resolver este problema constitucional, se podría estudiar las siguientes dos alternativas: 1) Que el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) interprete la CPE y resuelva esas contradicciones, y 2) Modificar parcialmente la Constitución (art. 411.II), aplicándole coherencia interna. Esto último sería lo más recomendable, puesto que la primera alternativa es demasiado compleja: requiere plantearse un sinfín de acciones de inconstitucionalidad. Además, los constitucionalistas de corte positivista tendrían sus reparos con la idea de la inaplicabilidad de ciertos artículos de la CPE, así sea por su contradicción interna. En caso de ir por la reforma constitucional, tendría que ser por iniciativa popular, de modo que los políticos en gobierno tengan menos posibilidad de imponer sus intereses de mantener el sistema de dominio político sobre los otros órganos (a los políticos les encanta cooptar porque es más cómodo dar “línea” que racionalizar las tomas de decisión).
Actualmente, el Órgano Ejecutivo, ante un Legislativo mayoritario en su contra, como medida frente a esa ingobernabilidad, en lugar de proponer la separación efectiva de órganos, prefiere arriesgarse a ser tildado de pretender instaurar un régimen autocrático (dictadura), y plantea suspender la prórroga excepcional de mandato de los legisladores. Los ciudadanos que siguen al oficialismo sorprendentemente están de acuerdo y le apoyan. Si se desea implementar un régimen distinto al que provocó la crisis política, no se debería pretender hacer lo mismo, sino ir por el camino del perfeccionamiento de la democracia boliviana. En este caso, por la separación efectiva de órganos.

CARLOS BELLOTT L.
Experto en derecho constitucional ligado al régimen competencial y organizacional del Estado
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