Los órganos ejecutivos no deben diseñar las leyes
Recurrentemente la gente se queja porque “las leyes no sirven para nada”. Esto es real, contamos con leyes ineficaces, en su gran mayoría. Eso se debe a que la misma sociedad, culturalmente, le encarga el diseño de las leyes a los órganos ejecutivos que son los responsables de cumplirlas, además de hacerlas cumplir. Obviamente harán leyes a su medida, de modo que no les afecten.
En todos los gobiernos —salvo en el regional—, es atribución de los órganos legislativos generar las leyes. La función de estas es establecer directrices de carácter obligatorio para modular el comportamiento de la sociedad, tanto de las personas como de las instituciones y organizaciones. Esto incluye no solo a la sociedad civil, sino también a los propios gobiernos del Estado.
Las leyes pueden usarse para crear normas, asimismo para decisiones administrativas (actuaciones y actos administrativos). En este análisis nos referiremos a las leyes en cuanto normas.
El contenido central de una ley es el conjunto de políticas (directrices) referido al tema que se norma. Una ley no se cumplirá si no se incluyen además sus disposiciones de eficacia u operatividad. Estas son los mandatos: a existencia de un cargo, unidad o institución de gobierno responsable de la gestión del tema; a identificación de los problemas (estudios estadísticos y diagnóstico situacional), su planificación (integral y sectorial, a largo, mediano y corto plazo), su ejecución y evaluación (de la medida en que se están resolviendo los problemas identificados); a existencia de un espacio para la toma de decisiones participativas y control social de su cumplimiento; a existencia de una fuente de financiamiento sostenible de la gestión del tema; y a reglamentación y algunos aspectos de ejecución en determinados plazos. Además, debe procurarse que la redacción de las normas esté en sentido de mandato y no únicamente de habilitación legal (“deberá” en lugar de solo “podrá”). Sin todos estos dispositivos de eficacia, muy probablemente la ley no se cumplirá.
Las leyes pueden hacerse por iniciativa de la ciudadanía, del Órgano Ejecutivo —o de los otros órganos y gobiernos en caso del Gobierno central— o del propio Órgano Legislativo. Los/as legisladores/as son elegidos/as específicamente para cumplir dos grandes funciones: la de hacer leyes y la de fiscalizar al Órgano Ejecutivo (y a los demás órganos en el caso del Gobierno central). Sin embargo, invierten gran parte de su tiempo solo en fiscalizar (y muchos oficialistas en apoyar al Ejecutivo), y muy poco en hacer leyes. Lo común es creer que los legisladores están solo para aprobar las leyes y no para diseñarlas. Esperan, por tanto, que el Órgano Ejecutivo trabaje en los proyectos de ley y que se los despachen para que ellos simplemente los revisen y aprueben. Incluso muchos académicos creen esto, por eso suelen decir que los viceministerios (en el Gobierno central) y direcciones (en los subnacionales) son las instancias donde deben generarse las políticas públicas sectoriales, incluyendo los proyectos de ley.
Las leyes no deben ser diseñadas en los órganos ejecutivos o en los que serán afectados de manera directa. Estos deben únicamente participar en su proceso. Cuando un Órgano Ejecutivo —o al que le afectará— diseña una ley, naturalmente tenderá a no generarse mayores obligaciones con ella. Por tanto, procurará tener o mantener la mayor libertad de acción y evitar, lo más que se pueda, establecer mandatos a ser cumplidos por él mismo. Esto afecta, sobre todo, a los dispositivos de eficacia de la ley. Por ejemplo, uno de estos, de los más importantes, es el de financiamiento de la aplicación de la ley. Este debe asegurar la existencia de un presupuesto básico sostenible, de modo que, así cambie el gobierno, los recursos para invertir en la gestión pública del tema estén asegurados. Para ello es necesario fijar un porcentaje de una de las fuentes de financiamiento del Estado (coparticipación tributaria, recursos propios, etc.). Puesto que esto implica reducir su libertad de disponer de los recursos, los ejecutivos tratarán de no incluir este punto. En caso de que el informe jurídico diga que, por mandato del art. 321.IV de la CPE, “todo proyecto de ley que implique gastos o inversiones para el Estado debe establecer la fuente de los recursos, la manera de cubrirlos y la forma de su inversión”, verán cómo burlarlo, incorporando una disposición ambigua y poco precisa, a modo de evitar comprometer un porcentaje de fondos. Harán lo propio con las demás disposiciones de eficacia, así como con la redacción en modo de mandato en aquellos aspectos que los involucre. Y de ese modo la ley resultará tal vez bonita en su contenido temático, pero ineficaz en asegurar una buena gestión pública en el tema.
Muchos gobiernos suelen incluso tener la práctica de que los proyectos de ley remitidos por sus órganos ejecutivos sean inmodificables. Cuando les envían proyectos de ley, los legislativos no se atreven a tocarlos. En su lugar, ante observaciones, los devuelven solicitando que los ajusten conforme a lo observado, como si no fuesen electos/as para tomar decisiones legislativas. Esto permite que los ejecutivos, en caso de ser sus evasivas observadas, las eludan de mejor manera.
El país invierte mucho dinero en la existencia y funcionamiento de los órganos legislativos. A sus integrantes (senadores/as, disputados/as, asambleístas, concejales/as) se les paga montos casi similares a los de los ejecutivos (presidente, gobernadores/as, alcaldes/as). Siendo que no diseñan las leyes y los oficialistas prácticamente no fiscalizan a sus ejecutivos, usualmente la ciudadanía suele quejarse, arguyendo que sus representantes no son de utilidad. Sobre todo, en el caso del Gobierno central y los gobiernos departamentales, donde son numerosos, lo que implica mayor presupuesto para su sostenimiento.
Es necesario establecer en el país la obligatoriedad de que los legisladores se hagan cargo de diseñar las leyes y de promover que también los ciudadanos/as las hagan (iniciativa legislativa ciudadana), para que estas sean eficaces y los/as legisladores/as, útiles. La sociedad boliviana —así como seguramente muchas en el mundo— está acostumbrada a tener leyes que generan ilusiones y esperanza a momento de su promulgación. Al poco tiempo se da cuenta de que no sirvieron de mucho. Esa obligatoriedad legislativa es otra de las reformas necesarias a agendar en el proceso de transformación estatal al que debe empujarnos la crisis democrática, para contar con leyes que obliguen a una buena y efectiva gestión gubernamental.
CARLOS BELLOTT L.
Experto en derecho constitucional ligado al régimen competencial y organizacional del Estado