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Conflicto de atribuciones: ¿Qué órganos ejercen la función electoral?

Carlos Bellott | Experto en derecho constitucional ligado al régimen competencial y organizacional del Estado

Carlos Bellott | 31 de mayo de 2020

Estos días se debate el alcance de las atribuciones del Tribunal Supremo Electoral (TSE) y de las de la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) en el tema electoral. El mismo Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) está en ello, ya que debe resolver varias acciones de inconstitucionalidad presentadas contra dos o tres leyes en materia electoral, una de ellas admitida el pasado martes. La respuesta a tal cuestionante pasa, sin duda, por el análisis del ejercicio competencial.

Competencias sólo las tienen los gobiernos; sus órganos, tienen atribuciones. Según la Constitución Política del Estado (CPE), la “codificación sustantiva y procesal en materia […] electoral” (art. 298.I.21) y el “régimen electoral nacional para la elección de autoridades nacionales y subnacionales, y consultas nacionales” (art. 298.II.1) son competencia privativa (la primera) y exclusiva (la segunda) del Gobierno central; mientras el “régimen electoral departamental y municipal” (art. 299.I.1) es competencia compartida entre el Gobierno central y los gobiernos subnacionales. Dejaremos para otra ocasión esto último, ya que el propósito es analizar el alcance de las atribuciones entre los órganos del Gobierno central.

Conforme a la propia CPE (art. 297.1) y la interpretación del TCP (DCP 1/2012, FJ III.4.1), una competencia se ejerce mediante el ejercicio de las facultades legislativa (haciendo leyes), reglamentaria (haciendo reglamentos) y ejecutiva (diagnosticando, planificando, ejecutando y evaluando, lo cual implica también prestar servicios gubernamentales). Por lo general, estas facultades se distribuyen entre los órganos Legislativo y Ejecutivo del gobierno titular de la competencia. Pero, en el caso del Gobierno central, existen cuatro órganos: el Legislativo, el Ejecutivo, el Judicial y el Electoral; por lo que es entre estos que se distribuyen esas facultades (CPE, art. 12.I y III). Con base en esa asignación de facultades se desarrollan las atribuciones de cada Órgano de gobierno. La facultad legislativa le corresponde únicamente a la ALP. Y, si bien la facultad reglamentaria y ejecutiva le corresponde al órgano Ejecutivo, en materias de justicia y electoral, no es así. En justicia, debido a la reserva de ley de las garantías (CPE, art. 109.II), no existe la facultad reglamentaria (los procedimientos entran necesariamente en la ley). La facultad ejecutiva le corresponde al Órgano Judicial, salvo en justicia electoral (no vinculada a lo penal y civil), que la ejerce el mismo OEP (CPE, art. 205.I.3; Ley 018, art. arts. 50-54). En lo electoral, las facultades reglamentaria y ejecutiva las ejerce también el OEP (CPE, arts. 205.II  y 208; Ley 018, arts. 24-27 y 29).

Así, las competencias en materia electoral las ejercen los órganos Legislativo, Electoral y Judicial. La competencia privativa en lo electoral (CPE, art. 298.I.21) es en justicia. Esto porque los códigos son leyes para el ámbito de la administración de justicia; integran tanto lo sustantivo como lo procesal, ya que no se reglamentan con normas inferiores a la ley. Debido a la reserva de ley (CPE, art. 109.II) de las restricciones a derechos y de las garantías (SCP 64/2015, FJ III.4.5; SCP 1053/2013, FJ III.8), emitir normas para la administración de justicia sería atribución absoluta de la ALP. La facultad ejecutiva, en cambio, en lo penal (delitos electorales) y civil (responsabilidad civil) sería atribución del Órgano Judicial, mientras, lo demás, del OEP. El Órgano Ejecutivo no tiene atribución más que para promulgar las leyes y para la designación de algunos vocales (por esto, no corresponde decir “la Presidenta transitoria tiene el mandato de convocar a elecciones”, ya que eso no le corresponde sino al OEP).

La competencia exclusiva en régimen electoral (CPE, art. 299.I.1) refiere a la administración misma de los procesos electorales y referendos. Tal administración implica establecer normas y, con base en ello, desarrollar los procesos eleccionarios y consultivos (Ley 018, art. 4.8). El régimen es el “conjunto de normas por las que se rige una entidad o una actividad” (RAE), en este caso, tanto para el OEP como para la realización de actos eleccionarios y referendos. Las normas de desarrollo de la CPE serían las leyes y, de estas, los reglamentos (de estos, los manuales procedimentales o protocolos). Por lo revisado, queda claro que corresponde a la ALP hacer las leyes y al OEP reglamentarlas y ejecutarlas. Sin embargo, el conflicto de atribuciones se da en función al alcance de cada una de estas facultades: ¿hasta dónde hay potestad normativa al hacer una ley?, ¿hasta dónde al hacer un reglamento? y ¿desde dónde implica la potestad ejecutiva?

Para el deslinde entre lo normativo y ejecutivo, es importante diferenciar lo concreto de lo abstracto. Lo abstracto implica toda toma de decisión pública de carácter general (vinculante a todas las personas) y de vigencia permanente; mientras lo concreto es toda decisión pública de carácter particular y de vigencia hasta su cumplimiento (López 2011: 64-69). Sin embargo, puede haber atribuciones ejecutivas expresamente asignadas por la CPE a la ALP. Asimismo, para garantizar su cumplimiento (principio de eficacia de la norma) y el de los derechos, en este caso de los derechos políticos (principio de máxima eficacia de los derechos humanos), las normas pueden dar mandatos a determinadas acciones ejecutivas (y reglamentarias). Estas se conocen como disposiciones transitorias, debido a su vigencia temporal. Fijar la fecha del acto eleccionario, por ejemplo, es parte de la facultad ejecutiva, por lo que es atribución del OEP. Sin embargo, en aplicación de tales principios, la ALP puede establecer un plazo para su realización, al igual que para la posesión de autoridades electas.

En cuanto al deslinde entre la potestad legislativa y reglamentaria, en general está definida por la diferencia entre lo sustantivo y lo procedimental. Esto último se supone que es la reglamentación. Sin embargo, bajo los mismos principios constitucionales y de la técnica normativa (eficacia de los derechos y de la propia norma), la ley puede establecer determinados procedimientos básicos. Por lo mismo, la ALP no está del todo limitada para abarcar lo procedimental en una ley. 

Por último, si bien no aplica el principio de jerarquía entre normas de distintos órganos de gobierno, sino el principio de competencia en función a la distribución de atribuciones, la ley no es parte de la pirámide normativa interna del Órgano Legislativo, sino de la pirámide del Gobierno (DCP, 35/2014; 8/2015). Por tanto, es vinculante a los cuatro órganos, aplicándose la jerarquía normativa y sujeción de los actos reglamentarios y administrativos del OEP a la ley (Ley 018, art. 4.8).

En conclusión, la ALP no tiene demasiadas limitaciones para lo normativo en materia electoral. Lo ejecutivo es atribución del OEP (salvo en lo asignado específicamente por la CPE a la ALP). Asimismo, en lo legislativo, la misma ALP, mediante la Ley 018 (art. 28), le dio atribución al TSE para la iniciativa legislativa en materia electoral, lo que implica que puede proponer todo lo concerniente al régimen y justicia electoral, mediante proyectos de ley. Claro que la ALP, en el marco de su potestad legislativa, puede observarlos y modificarlos, pero no sin coordinar con el TSE (CPE, art. 12.I) y no sin fundamentar los cambios (SC 1369/2001-R; SC 0752/2002-R). De este modo, gran parte de las decisiones sobre la política electoral es prácticamente potestad del OEP, por lo que no debiera haber mayor conflicto en las luchas de poder de las fuerzas políticas del país. La tarea pendiente, para evitar esto, es, al parecer, la profundización de la independencia del OEP, de modo que tales fuerzas políticas no pretendan controlar las decisiones en su favor.

 

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