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¿Cómo decidir si debe ser Ministerio, Viceministerio o ninguno?

Carlos Bellott | Experto en derecho constitucional ligado al régimen competencial y organizacional del Estado

Carlos Bellott | 14 de junio de 2020

Desde que el 4 de junio se modificó la estructura organizacional del Gobierno central, reduciendo los ministerios de Culturas, Deportes y Comunicación a viceministerios (DS 4257), las redes sociales se han llenado de críticas contra sus autoridades, sobre todo por parte de los gestores culturales y artistas. Repudian el supuesto menoscabo de importancia a la gestión en esos temas. Algunos piden la restitución, reconociendo, incluso, que esos ministerios eran más simbólicos que de atención efectiva. La gente seguramente se pregunta si está bien que ahora sean viceministerios o deberían nomás reinsertarse nuevamente como ministerios.

Para empezar, no se debe olvidar que en Bolivia se tiene un Estado compuesto, que implica cuatro niveles de gobierno -el central, departamental, regional y el local-, equivalentes en cuanto al ejercicio de sus competencias asignadas por la Constitución misma. Además, cada gobierno divide el poder de decisión para ejercer esas competencias (mediante las atribuciones), en órganos de gobierno. 

El nivel central tiene cuatro (Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral), y los demás, dos (Legislativo y Ejecutivo). Al ejercer una competencia exclusiva en un tema, todo gobierno hace la ley (facultad legislativa), reglamenta (facultad reglamentaria), diagnostica la situación, planifica, ejecuta y evalúa la gestión del tema (facultad ejecutiva), salvo el regional que hace todo eso excepto leyes. 

Lo que más le interesa a la gente son las acciones que tienen que ver con esta última facultad (ejecutiva), ya que mediante ella se hacen obras, se prestan servicios gubernamentales, servicios públicos y se realizan actividades en el tema. Para eso, se debe crear una unidad organizacional que se haga cargo de todo ello. Según la complejidad del tema, en el caso de las alcaldías y gobernaciones, se puede crear una jefatura (unidad de menor jerarquía), departamento, dirección o secretaría (algunas tienen solo dos o tres niveles y otros hasta cinco, según el tamaño del gobierno). 

En el caso del Gobierno central, se puede crear una Jefatura, Dirección General, Viceministerio o Ministerio. Las organizaciones, colectivos y ciudadanos del sector, sobre todo los servidores públicos del área, tienden siempre a pretender tener la unidad organizacional de mayor jerarquía posible en la entidad. El nivel jerárquico -e incluso la propia existencia- de la unidad organizacional suele definirse, por lo general, en función de cuánta presión (demanda) ejerzan y cuánta influencia tengan los actores del sector. A simple vista, seguramente muchos coincidirán en que no es lo correcto definir una unidad organizacional de ese modo. Entonces, ¿qué criterios debería considerarse al diseñar una estructura organizacional?

En cualquier gobierno del país, dadas las características mencionadas del Estado boliviano, la existencia, nivel y complejidad organizacional de una unidad para atender un tema deben diseñarse considerando al menos cuatro criterios: 1) La carga de competencias asignadas en el tema a ese nivel de gobierno. Es decir, todo lo que la Constitución y la ley dicen que es competencia de ese gobierno en ese tema; 2) La capacidad financiera de ese gobierno para atender el tema; 3) La necesidad de atención gubernamental del tema, lo cual implica considerar también su grado de prioridad frente a los demás temas, en función a la capacidad financiera; y 4) La cantidad y complejidad de las funciones y servicios que implica desarrollarse en el tema, en función a la carga de competencias asignadas y las necesidades de atención identificadas y priorizadas.

Entonces, si un gobierno no tiene competencia en un tema, no tendría por qué tener una unidad organizacional a cargo. Si todos o varios niveles de gobierno tienen competencia en el mismo tema, su ámbito de responsabilidad sería parcial, por lo que su unidad organizacional tendría que ser proporcional a ello. 

Tomando como ejemplo el caso de turismo, los cuatro niveles de gobierno tienen competencia exclusiva en este (CPE, arts. 298.II.37, 300.I.20, 302.I.17; EAR-GCH, art. 12.I.17), por lo que la responsabilidad de atender el tema en el gobierno local llega solo al turismo local; la del gobierno regional (solo hay uno en el país, el del Gran Chaco tarijeño), al turismo regional; la del gobierno departamental a su departamento; y la del Gobierno central al turismo nacional e internacional. Todo ello implica administrar los atractivos turísticos y su promoción según corresponda al nivel, es decir, que hayan sido declarados atractivo de tuición municipal, regional, departamental o nacional. Sobre ello, se tendrá que ver cuánto atractivo y actividad turística tiene efectiva y potencialmente su territorio (necesidad), en función al alcance competencial en el tema y a la capacidad financiera que tiene para atenderlos en función a otras prioridades. 

Considerando, sobre todo, el criterio competencial y la carga de funciones en el tema de turismo, seguramente concluiremos que no justifica crear la unidad organizacional más grande en el Gobierno central (que en su interior tendría que tener al menos dos viceministerios; estos, direcciones generales; y estas, jefaturas). Bastará con una Dirección General o, máximo, un Viceministerio. De igual modo, en los gobiernos subnacionales. De la misma manera se debe ver qué tanto se justifica que los temas de cultura, deporte y comunicación deban ser ministerios, viceministerios, direcciones generales, jefaturas o nada. De los tres, cultura es ciertamente el tema más complejo, por lo que podría justificar que sea un Ministerio. Sin embargo, debe analizarse adecuadamente para ver si es así.

La ciudadanía debe tener en cuenta que no es responsable usar los recursos para financiar unidades organizacionales del más alto nivel solo por su significancia simbólica. Deben ser efectivamente necesarias y justificadas, ya que, en función a las necesidades que existen en muchos otros temas, tal vez más prioritarios, suele siempre haber escasez de recursos. El uso de recursos no justificado adecuadamente debería incluso considerarse malversación. Por ello, la existencia, nivel y complejidad de las unidades organizacionales en los gobiernos del Estado deben ser siempre proporcionales a su necesidad, competencia y recursos.

 

 

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